Doğal Afetlerde Hukuki Sorumluluk - Suna Türkoğlu

İstanbul’da geçen günlerde etkili olan ve son 84 yılın en kuvvetli yağışları arasında gösterilen sağanak; sel ve taşkınlara yol açarak can ve mal kayıplarına neden oldu. Yaşananlar, “idarenin hukuki sorumluluğu” konusunu bir kez daha gündeme getirdi.

Yaşamı doğrudan etkileyen ve ciddi zararlara neden olan afetlerin yol açtığı olumsuzlukların giderilmesi konusu “yardım” olarak mı, “hukuki sorumluluk” olarak mı nitelendirilmelidir? Zira bu nitelendirme, zararın giderilmesinde ve hak sahipliklerinin belirlenmesinde devletin veya daha dar bir kavramla, idarenin yükümlülüğünü ortaya koyacaktır.

Yardım, yardım edenin vicdanına ve isteğine kalmış iken hukuki sorumluluk, yükümlü tutulanın insiyatifinde değildir. Yasal düzenlemeler ve özellikle de idari yargı yerlerince verilen kararlar bu tür olaylarda idarenin hukuki sorumluluğunu ortaya koymaktadır.

Toplumun genel yaşamını etkileyen afetler nedeniyle alınacak önlemler ve yapılacak yardımlar 1959’da kabul edilen 7269 sayılı yasayla belirlenmiştir. Genel yaşama etki eden afetlerde uğranılan zararların devlet tarafından giderilmesi iki şekilde sağlanabilir:

Birincisi, devletin afet ile ilgili yasal düzenlemelerde belirtilen koşullarda ve afet sonrası çıkarılan özel düzenlemelere göre verdiği nakdi yardımlar ve tanıdığı kredi vb. imkânlar; ikincisi, afetten zarar görenlerin idari yargı yerlerinde açabilecekleri davalardır.

Afet sonrasında ortaya çıkan idari sorumlulukta zarar görenlerin idare mahkemelerinde açacakları davalar, hak sahipliliğinin belirlenmesi gibi konularda iptal davası, zararın giderilmesi konusunda ise tazminat davalarıdır.

Doğal afet nedeniyle oluşan hasar ve tahribata ilişkin hizmetlerin yürütülmesi ise 1995’te kabul edilen 4123 sayılı yasaya göre yapılmaktadır. Bu yasalar, Anayasa’ya göre sosyal bir hukuk devleti olan Türkiye Cumhuriyeti’nin doğal afetlerde vatandaşlarına yönelik sorumluluğunu bizzat devletin kabul etmesinin sonucudur. Bu sorumluluk zaman içinde, yargı kararlarıyla da pozitif yönde değişikliğe uğramıştır.

İdari yargı kararlarıyla idarenin hukuki sorumluluğunun koşulları ortaya konulmuştur. Birinci koşul, idarenin bir işlem veya eyleminin bulunmasıdır. İdarenin tek taraflı olarak, icrai nitelik taşıyan kesin ve yürütülmesi gerekli işlemleri idari işlemler olup bunlar objektif nitelikteki düzenleyici işlemler (örneğin imar planları) olabileceği gibi, subjektif nitelikteki kişisel işlemler de (yer seçimi, imar izni, ruhsat gibi) olabilir. Hatta hiç işlem tesis etmemek de (imara aykırı yapıyı yıkmamak, iskansız yapılar için yıkım kararı vermemek, yerleşime engel olmamak gibi) idari işlem kategorisi içinde yer alır. İdari eylemler ise idarenin maddi fiil ve hareketleri şeklinde beliren tasarruflarıdır.

İkinci koşul bir zararın varlığıdır. İdare yönünden tazmin borcunun doğması için zararın kesin olarak ortaya çıkmış, miktar olarak belirgin, gerçek zarar olması gerekir. İdarenin hukuki sorumluluğunun doğması için gerekli olan üçüncü koşul ise illiyet (nedensellik) bağıdır. İdarenin eylem ve/veya işlemi ile (bir kamu hizmeti ile) zarar arasında bir bağ kurulabilmesini ifade etmektedir.

Doğal afetler önceleri, öngörülemez ve engellenemez olarak nitelendirilip bu nedenle idareye sorumluluk yüklenmezken bugün zararın oluşumunda, önlenememesinde veya artmasında idarelerin bir hizmet kusurunun bulunduğunun tespiti halinde, kusurları oranında sorumlu tutulmaktadırlar.

Bir kamu hizmetinin görülmesinin gerekli olduğu durumda, hizmetin hiç işlememesi, geç veya kusurlu işlemesi hizmet kusurunu oluşturmakta ve kusurlu idarenin, kusuru oranında zararı tazmin etmekle yükümlü olduğu idari yargı yerlerince kabul edilmektedir. “Zarara birden fazla idarenin eylem ve işlemleriyle sebebiyet vermiş olmaları durumunda, kusur oranlaması yapılmak suretiyle zararın tazmininin kusurlu olunan oran nispetinde olmak üzere, sorumlu idarelerden ayrı ayrı tahsil edilmesi sorumluluk ve tazminat hukukunun en temel prensiplerindendir.” (Kapatılan Danıştay 14. Dairesi’nin K:2018/3487 sayılı kararı) Tazmini gereken gerçek zararın afetin meydana geldiği tarih esas alınarak hesaplanması gerektiği de yargı kararlarıyla ortaya konmaktadır.

Oluşan zararın yalnızca doğal afetten değil, birden çok faktörün bir araya gelmesi ile oluşması ve idarenin yürüttüğü hizmetten bağımsız düşünülemeyecek olması halinde, idarenin önlem alma ve zararı önleme görevinin sorgulanması gerekir. Özellikle de idarenin yasal düzenlemelerle görevli kılınmasına karşın bu görevini gereği gibi yerine getirmemesi durumunda doğal afeti zorlayıcı sebep olarak nitelendirip sorumluluktan kaçınması mahkemelerce kabul edilmemektedir. İdarenin yürüttüğü hizmetten kaynaklanan sorumluluğunu yok saymak mümkün değildir. (Danıştay 8. Dairesi’nin K:2014/2144 sayılı kararı) İdarenin imar planlarını ve yapılaşma koşullarını “tehlike yaratmama” bakış açısıyla, bilimsel olarak ve çevresel özellikleri dikkate alarak belirlemesi gerektiği kuşkusuzdur.

İkinci olarak, yerleşime elverişli olmayan yerleri iskâna açmak, yerleşmeye izin vermek de idarenin kusuruna işaret eder. Özellikle de “riskli alan” ve “afete maruz bölge” kavramlarının mevzuatımıza girmesiyle idareye bu konuda önlem alma yükümlülüğü getirilmiştir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Budayeva kararında, doğal afetler karşısında devletin pozitif edim yükümlülüğünün kapsamını belirlerken iki noktayı esas alır: Afetin yakınlığının tespit edilebilir olması ve afetin insanların iskân edildiği bir yerleşim alanını yeniden etkilemiş olup olmaması. Mahkemeye göre, devletin pozitif edim yükümlülüğünün kapsamı, yaşam hakkına yönelik tehdidin kaynağına ve bu hakka yönelik riskin hafifletilebilir olup olmadığına bağlıdır.

İdarenin üçüncü kusur halini gözetim ve denetim görevinin ihmali oluşturmaktadır. Bu sorumluluk devletin, yaşam ve mülkiyet hakkını koruma görevinden doğmaktadır. Devlet, koruma görevini idareden, üçüncü kişilerden ve kişinin kendisinden kaynaklanacak her türlü tehlikeyi, alacağı uygun önlemlerle bertaraf etmek suretiyle yerine getirmek durumundadır. Kaçak veya plana aykırı yapılaşmayı önlemek ve varsa yıkmak, en bilinen önleme ve denetim görevi örneğidir. Yapı denetimleri hiç ihmal edilmemesi gereken görevlerin başındadır.

Son olarak arama-kurtarma faaliyetlerinden doğan idari sorumluluğu üzerinde durmak gerekir. 7269 sayılı yasanın 4. maddesi ile bu madde uyarınca hazırlanan yönetmelik, afet sonrası alınacak tedbirler ve yapılacak yardımları, kamu hizmeti olarak değerlendirmek suretiyle, idareye bu hizmetlerin yerine getirilmesi konusunda görev yüklemiştir.

Aşırı yağış elbette bir doğa olayıdır. Sel de bir doğal afet olarak kabul edilir. Bunların doğa olayları olması, devletin ve dolayısıyla idarenin hukuki sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. Bu nedenle de idarenin sorumluluğunun koşullarıyla idarenin hizmet kusuru oluşturan işlem ve eylemlerinin var olup olmadığının incelenip değerlendirilmesi gerekir.

E. DANIŞTAY ÜYESİ